随着我国人口老龄化形势加剧和家庭规模日益小型化，作为一种新型的养老服务模式，社区嵌入式养老服务集家庭养老、社区养老、机构养老之长，探索出一条将养老服务有效导入老年人身边、床边和周边的新路径，日益受到老年人青睐。与此同时，社区嵌入式养老服务推进过程中也面临一些现实的困难和问题，亟待改进优化。
社区嵌入式养老服务发展面临“四难”
当前，受思想观念、政策细化、协同机制、市场运营等因素影响，社区嵌入式养老机构发展面临“四难”考验。
条件制约，空间嵌入落实难。目前政策规定，新建居住小区要按照标准要求配套建设养老服务设施。老城区和已建居住小区，由所在区（县）政府通过购置、置换、老旧小区改造等方式解决。实践中，房地产企业从利润角度出发，新建小区配建的养老服务设施的楼层、户型、朝向往往难如人意，日照、采光、通风等不太符合要求，大大增加了后续适老化改造成本；老城区普遍没有预留公益性养老服务配套用房，加之缺少独立用地指标和专项用地建设配套措施，新建、补建、扩建、改建的难度都不小，一些嵌入式养老机构陷入“无地可嵌”的窘境。
共享乏力，资源嵌入整合难。社区嵌入式养老将社区作为嵌入的依托和养老服务资源交换、链接平台，旨在打通社区老年人的生活圈和养老圈。逻辑很顺、落实有坎：宏观层面，政府有关部门、街道办事处和社区居委会的联动关系和职责分工并未明确，对社区嵌入式养老服务发展所需环境、制度支持还不够；中观层面，引导包括社区工作站、养老服务企业、驻地企事业单位、社工服务机构、医疗卫生机构等与嵌入式养老机构有效协同的体制机制还不健全；微观层面，加强社区服务人员、社区居民、社会工作者、社区志愿者、嵌入式养老机构专业医护人员的协作联动还有欠缺，推动社区内部和周边养老服务资源的整合任重道远。
权责交织，主体嵌入协同难。社区嵌入式养老服务运营模式多样化，加之鼓励社会资本以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办嵌入式养老机构，多方主体在权责利分配上容易出现不一致情形。一方面，嵌入式养老机构的引入可能改变原有社区空间格局，不可避免地占用社区公共资源，易引发部分居民抵触情绪，产生邻避效应。另一方面，针对公建民营、民办公助等公私合作类运营模式，嵌入式养老机构容易出现控制权和利益分配之争，经营权、使用权、收益权处理不当就会导致运营过程中产生目标分歧，“内生交易成本”上升。
供需错位，功能嵌入适配难。当前，嵌入式养老机构供需不匹配的情况依然突出。受健康状况、生活经历和文化背景等影响，社区老年群体对养老服务需求存在巨大差异，要求嵌入式养老服务提供者具有多元化的服务能力，精准对接每一位老年人的个性化需求，然而现实中受社区规模、建设资金、老年人数量等限制，叠加社区内老年人需求碎片化、需求频次不稳定、支付能力弱等因素，大多数嵌入式养老机构规模较小，普遍倾向于不采购高价医护设备、控制一线人员薪资和运营成本，将重点放在提供日间照护、餐食供应、文娱活动等基础服务上，与最初设定的愿景存在出入。
推动社区嵌入式养老服务高质量发展的对策建议
在推动社区嵌入式养老服务发展过程中，应进一步明晰政府、社区、机构在其中的职责定位，加强分工协作、依托各方资源，实现高质量发展，满足社区老年人对美好生活的向往。
因时因地制宜，探索落地路径。政府方面，要完善社区养老服务设施布局规划和用地保障机制，细化与常住人口、服务半径挂钩的制度安排，落实新建居住区养老服务设施“四同步”要求，结合城市更新、老旧小区改造等契机盘活利用存量资源，出台并落实包括优化审批流程、税费和房租减免、水电气热价格优惠、社保支持、建设和运营补贴、链接资源等含金量高的政策措施。机构方面，要因地制宜，有条件的可建设集设施、服务、人员、管理、资金、技术、理念等为一体的养老综合体，集成式提供日托、全托、助餐、护理、临时寄养、日间照料、入户照护、康复训练等服务；条件欠缺的，立足自身优势整合社区内碎片资源，视情开展日间照料、文娱服务、医疗卫生服务、康复辅具租赁、护理康复、精神慰藉等项目，通过参与居家适老化改造、发展家庭养老床位等，丰富服务形式，为社区老年人提供梯度化选择。
完善制度机制，引导有序参与。作为主导者，政府要制定完善“四项机制”：健全工作协调机制，横向上建立包括卫生健康、民政、财政、自然资源、住建等部门在内的部门联席会议制度，纵向上健全县区、镇（街）、社区垂直工作体系，明确各自任务，推动各项扶持政策落实到位。健全分工协作机制，清晰界定各参与主体在嵌入式养老机构规划、建设、验收、移交及运营管理等环节具体职责，探索以协议方式确保各参与主体合法权益，细致规划责任划分、服务供给与支持机制。健全管理监督机制，建立养老服务质量评估监管体系，完善嵌入式养老服务设施等级评定制度、服务质量管理体系和动态管理退出机制，细化建设、服务、人员、收费等各方面政策依据和标准规范。鼓励采取联合检查、第三方评估等形式加强服务质量监管。健全社会参与机制，打破制约社会力量进入的“玻璃门”，拓展市场投融资渠道，探索设立引导基金，撬动社会资本加大对嵌入式养老服务投入力度。
秉持为老初心，强化资源统合。坚持以人为本，推动优质养老服务资源下沉、整合是社区嵌入式养老服务高质量发展的关键。要加强政府统筹，强化对嵌入式养老的发展规划、设置方式、功能布局、资源调度等宏观指导，搭建社区内外各类企业、社会组织等与嵌入式机构的合作平台。要尊重各方诉求，兼顾公私利益，打通多主体协同过程中的信息壁垒，更好消除资源整合中的制度性障碍。要强化社区支持，发挥桥梁纽带作用，持续、全面获取老年人评价信息并及时反馈，与机构共同商讨服务项目、服务标准、服务方式等。要健全联动机制，通过服务外包、定点合作、公益志愿等方式，实现嵌入式养老机构与社区医院、区域医疗机构、心理咨询中心等专业服务的联动，强化与社区公共服务站、社区社会组织、志愿者的互动，提供高质量全科门诊、巡诊探访、紧急救助等服务，促进专业化服务与人性化关怀有机统一。
坚持精准施策，优化服务供给。拓展服务内容，密切跟踪社区老年人的结构特点和变化规律，在满足老年人“衣食住行”基本需求外，集成短托、日托、上门、全托等不同方式，统筹考虑老年人生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求等不同层次，精心植入人性化、地域化元素，注重所提供产品和服务的智能科技含量，精准对接老年人多样化诉求。强化服务能力，指导嵌入式养老机构针对自身运营机制、质量控制等方面短板弱项，强化对运营模式和增量服务的开发、论证、评估力度，探索建立老年群体对服务项目、质量等的实时评价和反馈机制，持续推进服务精细化、精准化。提升服务水平，不断改善嵌入式养老机构工作环境，增加一线养老服务人员职业技能培训频次，提高养老服务工作者薪资福利待遇，畅通合理晋升渠道。发挥专业院校人才培养主渠道作用，机构通过合作设立专业实习基地、签订就业协议、订单式培养等方式，优化养老服务人才队伍结构。
［作者仇昉系民政部办公厅（国际司）秘书处处长、一级调研员，卞秋华系北京农业职业学院通识教育学院副教授］